一、地方政府的土地财政策略3354如何经营一座城市？

过去二十年，地方政府用了一整套“经营城市”的策略。这些策略可以大致概括如下：

第一，土地财政与基础设施投资的双向互动。首先，土地出让收入用于融资基建投资，前者的高回报用于弥补后者的低回报。其次，通过基础设施建设提高土地价值，为下一轮融资做准备；

第二，增量融资和存量融资相结合。地方政府除了通过目前的土地出让金从银行获得收入和融资外，还可以利用存量土地储备作为抵押向商业银行贷款。存量土地的估值取决于近期的土地出让金收入。从这个意义上说，地方政府有动力通过减少土地供应量来提高土地出让单价；

第三，产业地产和商业地产的结合。地方政府为了完成招商引资任务，通常会给企业提供极其廉价的工业用地，这对地方政府来说无疑是一种损失。至于工业用地的损失，当地政府必然会通过提高商业用地的售价来弥补。但如果当地产业发达，不仅能提供大量税收，还能反过来抬高商业用地价格。两者是互补的；

第四，政府平台公司在上述所有环节中发挥着重要作用。事实上，目前中央加强地方政府财政预决算管理后，平台公司实际上成为了地方政府的第二财政。一方面，收支更加灵活；另一方面，与土地金融的结合也赋予了平台公司强大的融资能力。但平台公司为政府的所有支出，都会变成平台公司对政府的应收账款。而且平台公司通常不会用政府后续划拨的资产来冲抵上述应收款，而是用于补充资本金。这就造成了平台公司的负债不断放大。

二，当前地方政府的财政困境

当前地方政府财政困难的原因如下：

一是在疫情的冲击下，制造业和服务业的税收和非税收入都明显下降，地方政府承担的防疫支出越来越高；

其次，在严厉的房地产调控政策下，一方面土地出让收入锐减，另一方面大量与房地产和建筑业相关的税收大幅缩水；

第三，地方政府要偿还过去借的大量债务的本息或者借新还旧；

第四，目前中央严格限制地方政府新增隐性债务，导致平台公司作用明显受限。

可以说，目前地方政府面临着地方政府收支大致平衡、坚持不炒房政策和限制地方政府隐性债务三个目标之间的“三元悖论”。

三。解决方法

当前地方政府财政问题的解决方案；

首先，需要通过各种措施恢复经济增长。这是根本的解决办法；

第二，中央政府发行了新一轮特别国债。发行国债向受疫情严重影响的中低收入家庭发放现金券，向符合条件的中小企业提供补贴；

三是扩大地方政府发行一般债券和专项债券的规模。一般债务用于弥补地方财政收支缺口，专项债务用于融资基础设施建设。但目前一般债券发行规模应该会大幅增加；

第四，努力扩大政策性金融机构的支持。目前6000亿的政策性开发性金融工具，其实就是政府主导的股权投资基金，可以作为地方政府基建项目的资本金，所以特别受地方政府欢迎。

第五，为美国地方政府提供更大的灵活性

第六，逆周期审慎监管模式也用于地方平台债务管理。在当前情况下，应该放松对平台公司隐性债务的监管，让平台公司更好地参与下一波基础设施建设。

注：本文是为盛、与作者合著的《如何提高财政政策的有效性？》号文章准备的材料。由于篇幅原因，已在公布的文本中删除。